区政协课题组

 

社会组织是国家治理体系和治理能力现代化的有机组成部分,是社会治理的重要主体和依托。近几年来,在各级领导和有关部门的关心支持下,黄浦区的社会组织得到了长足发展,特别是一些自发于社区、扎根于社区、服务于社区的体育社会组织,更是在满足市民的多元体育需求、推进黄浦体育强区建设方面发挥了积极作用。为了更好地培育和壮大这一社会力量,有必要对我区在培育和发展体育社会组织方面的现状、问题以及下一步的发展思路进行梳理和研究。为此,区政协成立课题组,采用查阅文献、座谈、实地考察、访谈等方式,深入了解了上海市及周边省市、其它区及街道、黄浦区区级及街道多个法人类体育社会组织和基层社区健身团队的运作状况,听取了黄浦区体育局、民政局、人保局、财政局等部门意见,实地查看了基层部门培育体育社会组织的状况,了解了部分市民参与体育社会组织的现实需求,查阅了国内外有关社会组织培育发展情况的文献资料约170余篇,最终形成调研报告,供区委、区政府决策参考。

一、黄浦区体育社会组织的发展概况

黄浦区坚持以建设体育强区为目标,积极探索与世界最具影响力的国际大都市中心城区要求相匹配的全民健身发展模式,体育社会组织发展初步形成了“内容丰富、种类多样、覆盖广泛”的组织网络,在党建引领、对接政府、服务社会等方面发挥了重要作用。

(一)组织网络初步形成

社会组织的法定分类有社会团体、民办非企业单位和基金会。截至2015年12月底,黄浦区依法登记体育社会组织共有54家。其中社会团体26家、民办非企业单位28家。此外,未登记注册社区健身团队有873个。内容涉及橄榄球、轮滑、九子、篮球、足球、网球、乒乓球、桥牌、钓鱼、围棋等项目。黄浦区法人类体育社会组织均值排列上海市首位。如图1所示,每十万人法人体育社会组织数量均值(8.2个)排列上海市首位,高于上海市均值(3.3个)、全国均值(1.2个)。

 

1.2

3.3

 

图1   每十万人各区法人类体育社会组织数量比较图

(注:国家体育社团、民非、基金会数量源于《中国体育社会组织发展报告(2016)》[1];上海市体育社团、民非、基金会数量源于上海市体育总会内部统计数据;黄浦区体育社会组织数量来源于黄浦区社团局;上海市和黄浦区的社区健身团队数量均源于上海社区体育官方网站[2]

 

黄浦区社区健身团队均值排列上海市第七位。如图2所示,黄浦区每十万人社区健身团队数量均值132.5个,高于上海市均值114个,低于嘉定区、崇明区、虹口区、青浦区、静安区和杨浦区等区均值。

图2   每十万人各区社区健身团队数量比较图

(注:国家体育社团、民非、基金会数量源于《中国体育社会组织发展报告(2016)》[3];上海市体育社团、民非、基金会数量源于上海市体育总会内部统计数据;黄浦区体育社会组织数量来源于黄浦区社团局;上海市和黄浦区的社区健身团队数量均源于上海社区体育官方网站[4]

 

(二)党组织覆盖初见成效

黄浦区认真贯彻落实“两新”组织党建双覆盖专项工作的精神和要求,坚持将党建引领作为一切工作的统领,充分发挥党组织在推动体育社会组织健康发展过程中的重要作用,不断提高培育工作的有效性。

在法人类体育社会组织方面,严格落实有关文件规定,实现党建工作的组织全覆盖。一是区体育局成立了局管社团组织总支委员会,以利于党建工作的开展。二是体育社会组织按照“双覆盖”的文件要求,认真排摸核实党员信息,在符合规定的组织中积极建立活动型党支部,做到了党员人数在3人或以上成立党支部、3人以下成立联合党支部、没有党员的派党建联络员。截至目前,18.9%的体育社会组织是活动型党支部,其余81.1%的体育社会组织组成6个活动型联合党支部。针对没有党员的社会组织,明确由所在的活动型联合党支部书记担任党建联络员。

在基层社区健身团队方面,由居民区党支部统一管理,努力实现党建工作对党员的全覆盖。通过设立党建联络员,在体育社会组织内开展各项宣传教育活动,对于健身团队的骨干和积极分子,积极通过街道的社会组织联合党支部发展为党员。

(三)政府培育初具规模

对于不同类别的体育社会组织,黄浦区采用不同方式进行培育。

对于法人类体育社会组织,主要采用规范化管理、专业服务能力提升以及监督评估等方式进行培育。一是在组织规范化管理方面,主要包括体育社会组织登记注册的前置审核、党建引领、年检指导、年终工作评估、组织等级评定等。二是在专业服务能力方面,主要采用提供办公场地和培训场地、政策知识和专业知识普及、政府购买、经费补贴等方式进行培育。比如在政府购买方面,购买内容包括赛事举办或展示、技能培训、体质监测、等级考评等。三是在评估方面,主要采用年度评估和项目评估等方式进行评估和激励。比如,在年度评估方面,主要是针对单项体育协会、青少年俱乐部等建立评估激励机制,对组织管理、举办各类比赛活动、健身技能培训项目等情况进行年度工作评估,予以经费奖励,推动组织发展。奖励主要有:每个体育社会组织能拿到1万-3万不等经费奖励并颁发证书;获得优秀、良好、合格的协会分别可于次年免费使用体育系统公共体育场地6次、4次、2次。

对于基层社区健身团队,主要依托社区体育俱乐部,对团队进行人、财、物、技术、制度建设等方面的培育。一是在人才培育方面,俱乐部积极培育社会体育指导员,使社会体育指导员在团队建设中发挥骨干作用。二是在资金方面,俱乐部采用补贴、项目申请、等级评估等方式,为团队发展提供一定的费用补贴。三是在场地方面,俱乐部通过整合资源,与辖区内学校、机关等达成合作协议,实现社会体育场地资源定时对外开放。四是在技术培训和赛事组织方面,市、区的单项协会、人群协会、社区体育协会以及街道等,进行技术配送和赛事组织。五是在制度建设方面,街道均通过备案要求、等级评估、项目申请、优秀团队评选等方式对团队进行激励,不仅能促进组织的规范化建设同时团队也能获得资金补贴。内容包括章程、分工、管理情况、考勤情况、活动情况、获奖情况等。

我区体育社会组织在党建引领、对接政府、服务社会方面发挥了积极作用,推进了政府职能转移,促进了社会稳定,满足了市民多元需求。

二、当前黄浦区培育体育社会组织面临的瓶颈问题

近年来,黄浦区体育社会组织发展迅速,初步形成了内容丰富、各类多样、覆盖广泛的组织网络,在促进全民健身事业发展方面发挥了一定的作用,但由于受到一些客观条件的限制,依然存在一些问题:

(一)重行政管理,轻自治培育,导致体育社会组织内动力不足

政社不分造成政府职能转移有限、枢纽体育社会组织职能虚化,组织发展规划缺乏,发展活力不足。

一是政府职能转移有限。政社分开关键在于政府职能转移,转移程度影响着体育社会组织活力的提升程度。职能转移不足,既使政府陷入复杂事务处理中,又不能使体育社会组织的发展活力得到激发。如,体育局仅向区社会体育指导员协会转移了社会体育指导员培训职能,但对社会体育指导员日常管理、发挥作用情况的考核等,未进行转移;此外体育社会组织登记审核、日常运行监管(活动监管、工作监管、财务监管等)及相应服务指导、承接体育公共服务项目情况及效能评估等具体职能均未转移。

二是枢纽组织职能虚化。在区层面,区体育总会职能虚化,没有充分发挥服务职能,只能完成一些民政局对社团组织如年检的审核等基本要求。总会主动为会员(各类体育社会组织)提供的政策普及、业务咨询、能力培训、信息提供、资源协调等服务较少。在街道层面,尽管实现了社区体育俱乐部全覆盖,但实质是以街道的社区发展办公室为主导进行培育。俱乐部与街道社区发展办公室在人员、机构、财务、职能等方面存在较高重合度,专业服务能力难以提高,对社区健身团队培育缺乏长远规划。

三是组织发展规划缺乏。政社不分造成组织发展的动力不足,组织目标行政化、组织资源来源单一、运行僵化,组织存在较强的依附性,缺乏自身发展规划。法人类体育社会组织无法根据民众需求组建项目团队,基层健身团队发展积极性不高,极大影响组织的健康发展,甚至会造成组织消亡。

(二)重组织覆盖,轻工作覆盖,导致体育社会组织凝聚力不足

黄浦区培育体育社会组织虽然在党建方面实现了组织全覆盖,但是还存在工作覆盖不足的状况。党员的骨干作用发挥还不够充分,体育社会组织凝聚力不足。组织覆盖是按照党建工作的要求,在体育社会组织党建过程中所采取的具体而明确的规定性动作,比如建支部、过组织生活;工作覆盖是指推动体育社会组织自觉地靠近党组织并主动开展党的活动,进而实现实质性的党建工作的有效覆盖。调研中发现,黄浦区体育社会组织党建在制度嵌入方面,还没有将党建工作实质性纳入到章程、年检、年终评估和等级评定中,没有充分发挥党建在体育社会组织规范化建设方面的作用;在工作嵌入方面,没有将党建工作与体育社会组织的业务活动、专项服务等进行有效结合,没有充分发挥党建在组织服务能力提升方面的作用。

(三)重资金投入,轻服务监管,导致体育社会组织自治力不强

尽管政府在培育过程中提供了必要的资金保障,但尚未形成一整套有效的培育监管机制。体育社会组织在自治运作中,规范化管理能力、资源整合能力、项目策划能力、专业化服务能力等不强。

一是信息沟通机制不够健全。体育社会组织获得政策、资源、项目等信息渠道缺乏,部分组织与外部的互动与合作较少。政府部门与组织、组织与市场、组织与组织等之间,由于缺乏有效的信息沟通机制,造成信息不对称,无法形成有效合作。

二是部门协同不够主动。体育社会组织作为全民健身事业发展的重要载体,需要体育、财政、民政、教育、卫生、审计、公安等部门协同,为组织发展提供扶持和保障。但是在实践运作中,由于各部门的立足点不同,致使有效协同达成不足,给组织发展带来很大困扰。如:体育部门和教育部门的场地协调问题、民政部门和体育部门关于体育社会组织登记注册的前置审核要求问题等。

三是财政政策不够匹配。财政政策缺乏可操作性,无法有效落实,不能起到充分促进体育社会组织发展的作用。一是扶持政策多停留在口号阶段,没有具体的实施细则。比如,出台文件提出加大对社会组织的资金投入力度,而没有具体的补贴范围、补贴标准与实施办法,在实践中无法进行有效实施。二是政府购买服务缺乏制度化参与机制,“条块”间均有体育项目申请和服务购买,但缺乏统一信息平台,体育社会组织获取信息存在难度。部分项目购买方式竞争性不足,存在一定的形式购买。

四是人才支撑不够得力。当前体育社会组织发展处于初级阶段,组织影响力和职业发展空间有限,社会地位和政治地位低等,使得社会组织难以吸引人才并留住人才。在调查中发现,大部分组织无力聘任专职人员,因此以兼职的退休人员为主;小部分生存能力稍强的组织,希望能招全职的工作人员,但是由于待遇、发展空间等问题人才难觅。

三、深化推进黄浦区体育社会组织培育的建议

体育社会组织作为全民健身事业“六边工程”[5]中的重要一边,是赛事服务、技术指导、体质监测、信息服务、体育项目普及提高等的重要载体,需要提高其服务能力。充分发挥政府培育扶持的优势和作用,进一步激发黄浦区体育社会组织的活力,并积极参与公共体育服务的提供,可以从以下四个方面不断深化。

(一)充分发挥党建工作的引领作用

在社会组织中开展党建工作,既是构建社会主义和谐社会的必然要求,也是社会组织自身健康成长的重要途径。在调研中,我们发现黄浦区体育社会组织党建中存在工作覆盖不足的问题,建议依托体育总会的平台,采用制度嵌入和工作嵌入的方式实现党建覆盖。一是体育总会逐步将党建工作嵌入到组织章程、年检、年终评估、等级评估、购买公共体育服务的要求中,通过硬性指标要求,实现党建对体育社会组织发展的刚性引领。二是根据组织需求和特点,开展党支部活动,提升组织服务能力。依托党建活动,打破组织间行政隶属、各自为政、相互封闭等壁垒,推动党建融合、工作融合和感情融合,从而实现信息共享、服务共享、文化共享等,激发组织活力并提升组织服务能力。三是在党建工作引领下,积极发挥市民在体育社会组织培育中的主体作用,使体育社会组织发展与大众体育健身活动开展相互促进,不断提升市民的整体健康水平。对组织的党建活动、党建优秀事迹和人物、党建和组织业务相结合方法等进行信息宣传,实现党建与社会组织建设的相互融合和促进。

(二)充分发挥枢纽型体育社会组织的平台作用

理顺政府、市场、社会三者关系,积极探索政社合作培育模式,通过“以会管会”,增强体育社会组织活力和社会公信力,既改变体育社会组织与政府部门之间存在的行政依存关系,又避免脱钩以后的游离状态,逐步构建分类、分级、分层、自主、自律、自养的政府与体育社会组织合作的新型体育社会组织管理新格局。建议区体育局通过定向委托或者竞争购买的方式,把培育任务交给枢纽型体育社会组织,枢纽组织负责具体培育,政府负责决策、监督和评估。

在区级层面,要促进体育总会的实体化。政府可通过购买服务的方式为体育总会提供资金,由体育总会对各类组织进行培育和服务。一是进行资源整合和项目协同。整合企业、政府、其它组织资源,通过平台,进行招投标,加强与有关部门沟通,有效协同项目实施,强化项目管理,提升项目成效。二是组织培育和绩效评估。引导建立各类组织,对社会组织提供信息、项目、培训、财务管理、法律咨询等服务,并委托第三方评估机构。三是进行信息化管理。建设组织信息化服务信息平台,搭建体育总会信息共享平台,通过平台进一步整合黄浦各层级组织发展的信息和数据,提高宣传推广的效率效益,提升数据的深度分析,为丰富体育公共服务产品提供技术支撑。构建政府与体育总会合作的模式,培育辖区内的单项体育协会、俱乐部、社区体育俱乐部、自发性社区健身团队、楼宇体育促进会等不同类型组织。

在街道层面,推进社区体育俱乐部的实体化。政社分离,逐渐实现社区体育俱乐部与街道社区发展办公室在党建、人员、机构、办公、职能等方面的分离,促进社区体育俱乐部的实体化。街道通过购买的方式,与社区体育俱乐部建立合作伙伴关系,实现社区体育俱乐部对社区健身团队在场地协调、技术配送、赛事组织、经费补贴等方面的培育和扶持。

(三)充分发挥政策扶持的导向作用

充分发挥体育社会组织在社会治理中的作用,必须有针对性地制定扶持政策,为组织发展提供良好的环境。

针对体育社会组织发展阶段制定政策。对体育社会组织培育不能把“购买”当作万能钥匙,应根据组织发展的不同阶段状况有针对性的进行培育。初始阶段重资源培育,以补贴和扶持为主,解决生存问题使其能够“活起来”。比如,体育局可对组织进行场地资源协调和补贴、政策法规知识的宣传与普及、骨干培训等扶持。中期阶段重能力培育,以扶持和部分购买为主,通过转移部分职能让组织进行运作,解决发展问题使其“长的快”。引导社会组织按照民政部出台的《社会组织评估管理办法》以及《上海市社会组织评估指标》,积极参与社会组织评定。另外还可通过搭建信息平台,为组织牵线进行学校、企业、其它组织等的资源整合,提高组织的资源整合能力。成熟阶段重品牌培育,主要从基础条件、内部治理、工作绩效、社会评价等四方面加强对社会组织的培育,以加强组织机构建设、完善财务资产管理、提升服务绩效和提高服务影响力为主,使其“长的稳”,打造上海乃至全国级的5A级社会组织。

针对体育社会组织不同类型制定政策。一是体育总会、社区体育指导员协会等有行政职能的组织要转体制并实现自治。通过政府的资源扶持、能力培训,帮助其塑造组织发展品牌,以促使组织可持续发展,从而实现自治,与政府达成真正的合作共治。如,对体育社会组织发展的场地、资金、人才、项目等各方面进行扶持;搭建信息平台增加其资源整合能力,同时对项目策划执行等能力进行培训;通过优劣势分析,推动体育社会组织塑品牌形象,,从而为组织参与公共体育服务强基础。二是橄榄球协会、信鸽协会等有营利行为的组织要强监管并促其自律。对营利类组织信息公开方式和内容进行规范,提升其公开度和透明度,同时把信息公开、信用状况、社会声誉等和购买公共体育服务、补贴、奖励、税收优惠等挂钩,以促进体育社会组织自律。职能部门要严格监管,对于以体育社会组织之名行企业之实的组织,可以采取退出机制。三是社区健身团队等公益性的组织要强扶持并调动积极性。促进枢纽型组织社区体育俱乐部实体化,使其发挥实质性的管理和服务的作用,帮助有一定服务能力、具备登记条件的健身团队,发展为法人类组织,参与公共体育服务提供。发挥社区体育俱乐部对社区健身团队在党建、场地协调、技术配送、赛事组织、体质监测、经费补贴等方面的扶持作用,并利用等级评估和项目申请等方式激励团队提高治理能力。

针对体育社会组织发展瓶颈问题制定政策。职业化和专业化的人才是体育社会组织建设的基础,是提高服务质量的载体,也是体育社会组织成为治理主体的基础条件。一是参照创业型组织的政策补贴,为组织发展提供政策优惠。如,黄浦区创业型组织的政策,包括开办手续补贴、创业贷款担保、贷款利息补贴、创业房租补贴、社会保险补贴、开办费补贴、创业者能力培训、优秀人才服务和管理办法等。二是加强对从业人员的培训和指导,提高从业人员的工作能力和业务技能。逐步培育一批有社会影响力的体育社会组织领军人物和骨干人才。三是在有影响力、代表性的体育社会组织中,增加党代表、人大代表、政协委员的名额,拓宽政治参与渠道。

(四)充分发挥政府购买服务的撬动作用

政府购买公共体育服务不仅是政府职能转移的一种方式,也是培育和发展体育社会组织的一种手段。通过有效优化政府购买服务的相关制度规范,可以带动体育社会组织进行社会资源的整合,促进组织服务能力提升。

一是进行政府职能转移,激发体育社会组织发展活力。通过第三方机构对市民体育需求进行调研,通过归纳整理形成服务项目并进行购买目录的制定和具体实施。这个过程是政府职能转移的过程,促使政府为组织发展让渡空间,激发组织活力。二是提高公开招标数量,提升体育社会组织服务质量。建议逐步提高政府购买公开招标数量,建立健全统一、公开、透明的政府购买服务平台,及时公开相关信息,避免购买的“内部化”并逐步提高购买行为的竞争性,通过良性竞争实现优胜和劣汰,不仅调动组织参与积极性同时提高公共体育服务质量。三是规范组织评估要求,促进体育社会组织进行社会资源整合。健全政府购买公共体育服务的评估体系,明确评估内容体系、规范评估方法并制定评估激励机制,将组织进行社会资源整合的能力作为评估体系的重要指标,以评估促发展和建设。四是引导组织主动加强制度建设,提升体育社会组织规范化管理能力。各类财政补贴政策,均对组织机构、人力资源、财务资产、档案印章、业务活动和诚信建设等内部管理和运作提出了标准和要求,组织在获得资金扶持的同时,需要不断完善各项规章制度,不断提高规范化管理能力。

综上所述,我区体育社会组织在推进政府职能转移、促进社会和谐发展、满足市民多元体育健身需求中发挥了积极作用,是社会治理的重要载体和抓手。为此,要进一步培育发展体育社会组织,深化党建引领,发挥社会组织在创新社会治理、加强基层建设中的重要主体作用,探索一条具有黄浦特点的社会组织发展之路。

 

 

 

[1]刘国永,裴立新.中国体育社会组织发展报告(2016)[M].北京:社会科学文献出版社.2016:131.

[2]上海社区体育官方网站. http://www.sccsa.org.cn/skills-teams_512.html

[3]刘国永,裴立新.中国体育社会组织发展报告(2016)[M].北京:社会科学文献出版社.2016:131.

[4]上海社区体育官方网站. http://www.sccsa.org.cn/skills-teams_512.html

[5]国家体育总局副局长赵勇在全国省级群众体育干部培训班上强调实施“六个身边”工程。赵勇指出,健全群众身边的体育健身组织、建设群众身边的体育健身设施、丰富群众身边的体育健身活动、支持群众身边的体育健身赛事、加强群众身边的体育健身指导、弘扬群众身边的体育健身文化。进一步深化推进黄浦区体育社会组织培育专题调研报告