区政协课题组

 

黄浦区内住宅二元结构特征明显,老旧小区较多。老旧小区中又以公房小区为主要代表,约234个,面积约691万平方米,占全区住宅房屋面积的39.9%,其中居住类直管公房(以下简称“直管公房”)面积约401万平方米,占全区公房小区总量的58%。直管公房中,二级以下旧里108万平方米,占直管公房房屋总量的27%。这些直管公房普遍存在房龄时间长,生活居住设施陈旧、物业管理矛盾比较突出的问题,居民群众改善居住条件的愿望比较迫切。2017年市委市政府对上海城区改造的思路从“拆改留并举、以拆为主”转变为“留改拆并举、以保留保护为主”,强化了整体保护理念,采取城市有机更新的方式,提出既要改善群众的居住环境,又要更好地保护保留老建筑。这对我区老旧住宅小区管理工作提出了新的要求。如何补齐老旧小区,特别是直管公房小区物业管理的短板,改善居民群众的生活环境,让居民群众共享发展成果,提升获得感,已经成为区政府加强基层建设,进一步提高社会治理精细化水平中亟待研究解决的重要课题。

为此,今年区政协聚焦我区直管公房小区物业管理工作面临的困难和问题,成立课题组,组织政协委员开展调研。课题组在实地视察、考察我区和徐汇等区部分直管公房小区管理状况和经验,听取市区行业主管部门及专家,区内企业集团、街道社区和居民代表等各方意见的基础上,认真梳理分析当前我区直管公房存在的主要问题,坚持从黄浦实际出发,研究对策建议,以调研成果的前瞻性和可操作性相结合的原则,形成了调研报告,供区委、区政府决策参考。

一、我区直管公房管理基本情况

(一)基础情况

全区现有直管公房401万平方米,其中,旧里房屋240万平方米(其中包括二级以下旧里108万平方米,主要集中于老城厢地区且无成套设施,居住条件较差),这些直管公房由永业集团、黄浦置地、南房集团下属物业企业实施管理。基本情况如下:

黄浦区居住类直管公房基础情况表

 

户数

(万户)

总面积

(万平方米)

年租金(万元/年)

年租金应缴额

年租金实缴额

南房集团

4.82

117.48

1276.5

1214.9

永业集团

4.19

145.30

2093

1764

黄浦置地

4.02

138.34

1610.07

1533.26

合计

13.03

401.12

4979.57

4512.16

(二)现行管理模式

目前,黄浦现有的公房管理委托永业集团、黄浦置地、南房集团进行管理。由于黄浦区历经两次行政区域调整,原黄浦、卢湾、南市范围内直管公房房屋管理体制机制不同,导致目前区政府对3家管理单位所辖片区直管公房的管理方式和财政扶持机制存在差异。

1.原卢湾地区:该地区直管公房由永业集团下属公房资产公司的3家国有物业管理公司进行管理。这些直管公房房屋基础相对较好,以“保安、保洁、保绿、保修”为主的“四保合一”工作制度起步较早、运作较为成熟,目前已经实现了全覆盖。政府主要通过补贴物业企业保安、保洁人工费用,实现对直管公房管理的投入,满足居民生活正常物业管理的需求。

2.原黄浦地区:该地区由黄浦置地和南房集团管理下属13家经改制的民营物业公司进行管理。这些直管公房的实施的综合管理起步较晚,且房屋基础结构相对较为薄弱,部分小区甚至缺乏最为基础的物业管理。目前,区房管局牵头企业集团、街道社区共同推进“综合管理”工作制度。即:通过不同政府部门购买服务,引导专业化的保安保洁队伍进入公房小区管理,具体由区房管局通过政府招投标的方式引入专业保安队伍,街道通过“保洁进社区”的方式委托专业机构提供保洁服务,部分小区的物业管理还未实现“四保合一”的管理。

从目前运作情况来看,已经实现“四保合一”的原卢湾地区主体管理水平、群众满意度明显高于实施“综合管理”的区域。委员们认为,“四保合一”的物业管理模式反映了直管公房物业管理的基本要求,符合黄浦实际,是居民群众需求最为贴进的服务内容。实现“四保合一”既有利于理清部门的行业监管职责、街道属地管理职责、物业企业的日常管理职责之间的关系,防止扯皮现象,实现权、责、物的有机统一,以便调动各方力量,共同推进物业管理水平的提升,也有利于实现财政资金的有效使用,是今后直管公房物业管理的发展方向。

二、我区直管公房管理工作已取得的成绩

(一)积极推行综合管理工作制度。我区拟定《关于进一步推进黄浦区老旧住宅小区物业综合管理工作的实施意见》,积极推动原黄浦地区直管公房物业管理。区相关职能部门、街道和企业集团形成合力,自2015年开始试点,通过推行封闭式、半封闭式和组合式管理等多元管理模式,因地制宜补缺口,保基本,引入专业保安、保洁等专业队伍。截至2016年底已经在100个小区实施综合管理工作制度,2017年将在剩余48个小区内继续推进,预计在2017年底实现全覆盖。

(二)持续加强直管公房基础设施建设。以我区“补短板、治顽症、惠民生”各项工作推进为抓手,重点聚焦基础条件最为薄弱的老旧小区,持续推进老旧小区基础设施建设。近年来,每年实施30万平方米旧住房综合修缮,落实3500户卫生设施改造,并在有条件的小区配以厨房工程等公共环境整治,60万平方米二次供水改造等实事项目。着力将政府实事项目资源向基础条件最差的小区倾斜,优先考虑泛东街等小区实施综合整治,大力推进厨房工程、新增“黑色污染”电线整治等综合改造项目,整体提升老旧房屋的使用能级和小区环境。

(三)逐步规范社区自治管理。积极指导居委会不断提升自治管理能力。在依法合规的前提下,从操作层面入手,破解瓶颈难题,紧紧依托“五位一体”工作平台,形成对小区事务的工作协商机制,统筹解决各类日常管理事务。引导居民通过自治参与到小区管理之中,努力形成小区管理的共防共治,实现良性互动。同时,强化对社区居委、业委会、物业企业等层面的专业培训,指导居委会不断提升管理能力。

三、我区直管公房管理存在的主要问题

(一)原黄浦管理模式难以适应直管公房公益性管理要求,管理质量难以提升。黄浦区因经历了多次行政区域调整,直管公房的基础及管理模式均有一定的差别,政府在补贴方式、管理要求、管理标准上也存在着差异。原黄浦地区的公房管理中,部分物业在保安、保洁、保绿等管理方面仍处于多头管理的现象,如保安主要由房管局引入专业化保安队伍实施管理;保洁由街道通过“保洁进社区”的方式,委托属地绿化市容所进行管理等,这种管理模式容易带来推诿、扯皮现象,管理效率不高的问题。

此外,原黄浦地区的物业企业已改制为民营,却依然承担着大量公房管理的职责,而公房管理更多表现为社会责任,民营企业的管理能力及企业经营理念上,都无法更好的承担此项职责,在管理理念、人员队伍、技术力量上都出现老化、脱节的现象,是老旧小区直管公房管理水平处于低位的因素之一。

(二)直管公房管理企业运营收支不平衡,企业经营负担沉重。根据市相关文件规定,目前,全市直管公房的租金收入仍沿用多年前的基础标准,房屋租金普遍约为1.16元/平方米/月,已经远低于市场上房屋的出租价格。

物业管理企业的运作成本与每年城镇职工最低生活标准息息相关。仅从2011年开始计算,城镇职工最低生活水平从1280元/月调整至2017年的2300元/月,几乎接近翻番,同时医疗保险等各类用工成本也在不断上升。这直接导致了物业管理成本的不断上涨,使得企业集团在直管公房的经营管理中出现了入不敷出的问题,特别是在居住类房屋占比较高,房屋基础较差的企业集团,如南房集团,面对房屋老化,其修缮和日常管理成本逐年提升,作为民营物业管理企业,传统“以租养房”的模式已经难以支撑其日常运作,政府每年对此财政扶持不断加大,财政负担日益加重。而企业通过各种方式实现平衡只是短期平衡,自身造血系统的缺失,使得民营物业管理企业对直管公房的管理步履维艰。

(三)直管公房管理队伍青黄不接,专业化服务有待提高。由于企业管理成本不断上升,在收支难以平衡的压力下,企业往往通过降低用工成本来维持运营。特别是在直管公房小区的管理上,由于企业工资待遇较低,高素质且愿意从事维修的年轻员工难觅难留,致使队伍年龄结构出现老化断层。遇到大范围突发性的维修任务,往往因人手不够影响服务。此外,年轻员工由于缺乏一定的经验积累,队伍的整体技能素质和服务质量有所下降,难以更好的满足老旧房屋日益加重的日常维修、养护和抢修任务。此外,一些小区物业管理矛盾比较突出,居民对当前直管公房物业提供的保安、保洁等专业化服务满意度还有待进一步提高。

(四)直管公房缺乏使用监管,房屋超负荷使用存在安全隐患。老旧小区的直管公房一般居住环境局促,现大量房屋已经被出租给外地来沪人员居住使用,小区进出人员相对较为复杂。由于公房承租人实际支付的房租较低,通过转租能获得较多收益,且其中大部分承租人存在“等动迁”的心态,他们对公房转租后的使用和管理并不重视,加之租客不同的生活习惯,薄弱的文明使用的意识,导致直管公房乱搭乱建,肆意改动和破坏房屋结构等不规范使用现象时有发生,给房屋造成安全隐患。特别是一些定性为历史保护建筑的直管公房的房屋安全问题应值得引起高度重视。面对日趋普遍的转租现象,直管公房管理单位缺乏有效的制约手段及强制措施,管理上力不从心,难以真正做到及时制止违规行为。物业管理不力,直接影响到小区环境和其他居民的正常生活,容易引发相邻权纠纷,使得居民对居住环境怨言颇多。

四、关于提升直管公房物业管理工作的对策和建议

(一)改革体制机制,统一直管公房管理模式

1、统一直管公房管理主体,发挥国有企业主体作用。由于直管公房具有社会公益性,国有物业企业在管理直管公房方面较民营企业有一定的优势,为此,建议参照永业集团的管理模式,有关部门会同相关企业集团共同研究,推行改革,将直管公房的管理收归国有企业,实行归口管理,以更好的匹配公房管理的公益性的特点。建议企业集团自行建立、培育下属国有物业企业逐步接盘直管公房管理工作。以此作为前提和基础,在条件成熟的情况下,在全区范围内进一步建立更为统一、高效的直管公房管理体系和管理制度。

2、推行“四保合一”的物业管理制度,建立各方监督机制。建议在民营企业收归国有的前提下,区级层面统筹实施协调各条线单位,逐步将“保安、保洁、保绿、保修”等项目归口至物业管理单位,并同步归口财政补贴资金由企业集团具体负责实施,在全区范围内进一步深入推进“四保合一”的物业管理制度。同时,要建立相应的考核管理制度。区行政主管部门、街道要做好对企业集团的行业监管和属地化管理,企业集团要落实对下属物业管理单位的考核监督。合理吸纳各主管单位及街道的意见,并将群众满意度测评结果纳入考核依据。对物业管理群众满意度差的直管公房小区,引入第三方评估机构进行评估,帮助企业查找问题的根结,提出科学合理的解决方案,提升管理水平。同时,将考核结果与企业相关人员激励奖惩机制直接挂钩,充分调动工作积极性,以督促管理企业不断提高管理水平。

3、进一步规范公房管理中有关单位的职责,形成工作合力。鉴于直管公房小区管理涉及到多元化管理主体,包括行政职能部门的行业管理职责、街道的属地化管理职责、企业集团的房屋主体管理和物业企业的日常管理等多方面的管理职责。建议:行政主管部门要切实履行行业管理职责,给予专业指导;街道牵头履行属地管理责任,着力于沟通协调小区内各方的管理力量,夯实群众工作基础;企业集团是直管公房的授权经营单位,应当切实履行房屋管理的主体责任。通过企业集团功能转型,将业务重心回归到房屋的维修和管理工作。各单位的职责需要进一步的明确,既要各司其职,又要加强工作的联动联通,在管理层面形成工作的合力。

(二)统筹各类资金使用,提升资金的使用效率

1、统筹直管公房存量专项资金使用。目前,涉及公房管理的资金渠道比较多,建议区政府在作进一步梳理之后,统筹盘活各类资金的使用。目前,直管公房管理资金除了日常租金收入外,尚有残值补偿金、售后公房净归集资金等来源,且均属于财政专项资金,用于房屋大修等特定项目,建议区政府根据有关规定,结合我区公房管理的实际,进一步明确专门的使用办法及范围,在确保资金规范使用的前提下,更好地盘活存量资金,提升资金使用效率。

2、采取归口管理,规范补贴方式和标准。目前直管公房物业管理方面的政府补贴的方式和标准不统一,建议在全面梳理的前提下,统一补贴方式和标准,归口补贴渠道,将管理的责任主体和资金的使用主体统一,以实现资金的一口管理。

3、合理配置租金收入,呼吁尽快适度提高租金标准。针对区内不同公房管理单位的租金收入存在差异的问题,建议统筹考虑,优先将资金倾斜于直管公房面积更多、房屋结构客观较差的管理单位。此外,鉴于直管公房的租金收入和运营支出不平衡的问题,建议区有关部门积极向市有关方面呼吁,尽快适度调整直管公房租金收取标准,减轻管理企业经营负担,更好地促进企业为居民群众提供应有的服务,推动直管公房管理的良性发展。

(三)加强管理队伍自身建设,提升直管公房管理专业化水平。建议在实现企业盈亏平衡的基础上,逐步提高物业管理工作人员的工资待遇水平,尽快解决人才流失的问题。要建立必要的培训、培养机制,特别是要加强维修人员队伍的梯队建设,弘扬工匠精神,提高青年维修人员的专业技术水平。同时,发挥直管公房管理企业的主体作用,通过政府扶植,以购买服务的方式,引入专业化的保安、保洁队伍参与到直管公房的日常管理之中,提升管理的专业化水平,弥补现有公房管理队伍的不足与缺口,为直管公房全面推行“四保合一”夯实基础。

(四)强化小区综合管理,提高社会治理精细化水平。建议在加强基层建设,创新社会治理,争创全国文明城区的大背景下,将自治、共治、法治、德治的“四治”理念融入到直管公房物业管理工作中,提高社会治理精细化水平。建议:

1、发挥居委会自治组织的作用,加强小区自我管理,即以居委会牵头,要充分发挥居民区内党员骨干力量,吸纳退休党员、居民骨干等作为志愿者参与到小区的管理之中,将居民区自治纳入到直管公房小区综合治理的工作中。

2、探索引入多方参与机制,协商处理小区公共事务,即以小区为基本单元,探索小区事务的联席会议制度,将居委会、业委会、各派遣的驻区单位以及物业企业等力量吸收进来,通过协商机制,共同解决好小区管理难题。

3、建立居委法律顾问制度,推动小区依法管理,即推进居委法律顾问参与小区管理,建立律师参与物业管理矛盾化解制度。加强法治宣传,通过运用公益讲座、法律咨询等普法形式,加强对于直管公房保护及承租人义务的宣传,强化其法治意识。

4、加强居民公德意识,共建和谐社区,即通过制定直管公房小区内的居民自律公约等方式,不断强化和提升承租人及实际使用人的自律意识和道德意识,从而有利于房屋的保护工作,有利于和谐社区的营造。

(五)加强主体责任,依法落实直管公房的转租赁管理制度。进一步加强授权经营管理单位的主体责任,不断强化其“产权人”的意识,采取切实措施,落实依法管理,具体建议:

1、通过司法途径解决违规行为。对于承租人出现的对房屋不当使用、违法违规等行为,应依据法律规定,要求承租人及房屋实际使用人在使用过程中承担法律责任及履行法律义务,杜绝不文明行为,并对相关违规行为,寻求司法途径予以解决。

2、尝试建立空置房屋承租权的回收机制。进一步核实、排摸直管公房的承租人基本情况,对承租人已经死亡却无继承人或者承租人为孤老等,今后房屋可能空置的房屋进行登记备案,并重点加强监管,逐步回收此类房屋,不再建立新的公房承租关系。建议此部分房屋收归国有以后,对城市更新中的保留建筑进行保护性修缮,建立人才公寓,逐步缓解中心城区租赁难现象。此外,可以与现有城市更新下的留改工作相适应,为房屋内部改造创造空间条件。

3、建立有效的出租、转租备案制度。规范直管公房的出租及转租行为,建立相应的备案机制,并与区内人口户籍管理、居住证管理相结合,加强对房屋及实际使用人的监督与管理。

(六)加大直管公房的修缮力度,消除安全隐患。面对我区老旧小区直管公房的老化速度日益加剧,每年30万平米综合修缮的工作进度仍然难以满足几百万平米的修缮要求,建议我区应加大、加快对老旧小区直管公房的修缮力度,从资金投入,人员安排等方面做好房屋的大修和日常修缮工作,缩短居民报修的应急处理时间,最大限度的确保基础薄弱的直管公房房屋使用安全。要在综合修缮中,加快房屋的功能改造,增设必要的生活设施,让群众的居住条件得到切切实实的改善。

创新物业管理理念,提升物业管理水平,是做好保障和改善民生工作的基础。我区地处市中心,老旧住宅集中,保留保护建筑量大面广,在城市有机更新的大背景下,既要将保留保护放在突出的位置,又要改善老旧住宅居民的生活品质,这是一个新的挑战。我们必须要坚定信心,抓好基础,攻坚克难,补齐短板,切实提高社会治理精细化水平,以出色的成绩回应区域居民的期待,不断提升人民群众的获得感、幸福感。